19. studeni 2021.

Hrvatska prva u EU po broju i opsežnosti strateških dokumenata, a sada uvodi red u vrednovanje njihovih učinaka

Nacionalna razvojna strategija Republike Hrvatske do 2030. godine, usvojena 5. veljače ove godine, nameće se kao krovni dokument i sveobuhvatni akt strateškog planiranja kojim se dugoročno usmjerava razvoj društva i gospodarstva u svim važnim pitanjima za Hrvatsku. Strategija bi trebala dovesti do usklađivanja različitih javnih politika. Prvi put od stjecanja neovisnosti, kako se navodi, Hrvatska dobiva okvir za razvoj u narednom desetljeću. Osim navedenog, donošenje Nacionalne razvojne strategije jedan je u nizu napora učinjenih u zadnjih nekoliko godina da se smanji broj razvojnih dokumenta, strategija i planova, na svim razinama, na neku optimalnu i razumnu mjeru.

Akti strateškog planiranja u Hrvatskoj su, podsjetimo: Nacionalna razvojna strategija, višesektorske i sektorske strategije, nacionalni planovi, planovi razvoja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, program Vlade Republike Hrvatske, program konvergencije, nacionalni program reformi te provedbeni programi središnjih tijela državne uprave i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Koliko uopće Hrvatska ima razvojnih dokumenata?

Koliko je razvojnih dokumenata bilo za period 2014. - 2020.,  zaista je teško pobrojati i  utvrditi, nitko nema točan podatak. Između 1.500 i 2.000 – pokušali su doći do nekog približnog podataka stručnjaci Instituta za razvoj i međunarodne odnose (IRMO) i Ekonomskog instituta u Zagrebu. S obzirom na velik broj jedinica lokane i regionalne samouprave koje izrađuju vlastite razvojne dokumente te velik broj nacionalnih sektorskih razvojnih dokumenta, navedena približna brojka mogla bi biti realna. Koliko će ih biti u narednom periodu? Više od 600, sigurno. Naime, prema Indikativnom popisu akata strateškog planiranja kojima se podupire provedba strateškog okvira NRS-a, navedenom u Dodatku 4 Strategije – planira se 78 strateških dokumenata na nacionalnom nivou. Njima se, pod rednim brojem 79 dodaje otvorena lista „svi srednjoročni akti strateškog planiranja na razini JLP(R)S-a“, odnosno „sve jedinice lokalne i regionalne samouprave koje će izrađivati srednjoročne akte strateškog planiranja“.

image

Razvojni smjerovi Nacionalne strategije do 2030

foto

Podsjetimo, akti strateškog planiranja od značaja za jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave jesu planovi razvoja općina, gradova i županija i njihovi provedbeni planovi. S obzirom na broj jedinica, te činjenicu da je za prijave za bespovratna sredstva Europskih fondova potrebna usklađenost projekta s lokalnim, regionalnim i nacionalnim strateškim dokumentima, što pretpostavlja da isti postoje, u toj se kategoriji očekuje minimalno 576 razvojnih dokumenata, koliko prema podacima Ministarstva uprave u RH postoji jedinica lokalne i regionalne samouprave i uz uvjet da svaka izradi samo jedan dokument. Time se ukupna brojka strateških dokumenata penje na 654. Navedena procjena ne uključuje  sektorske strateške dokumente koje mogu i koje će izrađivati jedinice lokalne i regionalne samouprave.

Minimalno 654 još uvijek je puno, ali je znatno manje od dosadašnjeg, što pokazuje da se ostvaruje napredak u tom području. Međutim, sam broj razvojnih dokumenta i nije toliko sporan, strateško planiranje je važno, bez obzira radi li se uz pomoć ili bez sofvera, ukoliko je kvalitetno i doprinosi ostvarenju postavljenih razvojnih ciljeva i zadanih pokazatelja/indikatora, a isti odgovaraju razvojnim potencijalima i resursima.

„Sustav strateškog planiranja i upravljanja razvojem temelji se na načelima točnosti i cjelovitosti, učinkovitosti i djelotvornosti, odgovornosti i usmjerenosti na rezultat, održivosti, partnerstva i transparentnosti“, definira se u Čl.3 st. 1 Zakon o sustavu strateškog planiranja i upravljanja razvojem Republike Hrvatske.

Upravo stoga, jednako važno ili čak puno važnije je ono što se događa nakon što je razvojni dokument usvojen. Naime, druga strana svakog razvojnog dokumenta trebala bi biti praćenje/monitoring i vrednovanje/evaluacija njegove provedbe.

Evaluacijska kultura u Hrvatskoj

Iako je Hrvatska već dugo vremena na samom vrhu Europske unije po broju strateških dokumenata, na svim razinama upravljanja, od državne do regionalne i lokalne, praćenju i evaluaciji njihove provedbe, ex-ante, interim ili ex-post evaluacijama kao važnim alatima upravljanja se tek odnedavno pridaje veća – smatraju stručnjaci za praćenje i vrednovanje Instituta za razvoj i međunarodne odnose iz Zagreba. Navedeno je pojašnjeno na način da se uglavnom izrađuju samo obavezne i propisane evaluacije te da se malo pozornosti posvećuje dobivenim rezultatima i preporukama za daljnje djelovanje. Uz to, vrlo važna vrsta evaluacije, evaluacija tijekom provedbe programa - interim evaluacija,  radi se u Hrvatskoj tek odnedavno. Upravo je Ministarstvo turizma i sporta koje upravlja sektorom koji najviše doprinosi nacionalnom BDP-u i time ima veliku odgovornost za nacionalni razvoj, bilo prvo hrvatsko ministarstvo koje je 2017. godine napravilo iskorak u tom području.

U zadnjih nekoliko godina, prema ocjeni stručnjaka IRMO-a, uočava se povećanje svijesti o važnosti evaluacije i ostvaruje napredak u izgradnji evaluacijske kulture: tako je Ministarstvo regionalnog razvoja i Fondova EU je 2019. godine propisalo Pravilnik o provedbi postupka vrednovanja, NN 66/2019 koji definira načela, kriterije i standarde provedbe postupka vrednovanja akata strateškog planiranja propisanih Zakon o sustavu strateškog planiranja i upravljanja razvojem Republike Hrvatske, NN 123/2017, a od ove godine uvedena je i obaveza povezivanja strateških dokumenta i razvojnog planiranja s proračunima kako bi se izbjeglo da strateški dokumenti ostanu samo lista lijepih želja bez financijskih resursa za njihovu realizaciju.

Evaluacija i korištenje EU fondova

Obaveze prema Europskoj uniji, vezano za korištenje bespovratnih sredstava EU fondova, uključuju i vrednovanje provedbe nacionalnih operativnih programa. Osnovni okvir za vrednovanje u financijskom razdoblju 2014.-2020 utvrđen je Uredbama EU 1303/2013, 1304/2013,1305/2013,1306/2013 i Uredbom (EU) br. 508/2014. Uspješnost provedbe operativnog programa sufinanciranog bespovratnim sredstvima EU uvelike ovisi o projektima odabranim za sufinanciranje. A o uspješnosti programa u jednom financijskom razdoblju, ovisi i planiranje programa narednog financijskog razdoblja, razumljivo.

image

Institucionalni okvir za proces vrednovanja

foto

Sukladno navedenoj obavezi, Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova EU kao Upravljačko tijelo za OP Konkurentnost i kohezija (OPKK), naručilo je 2019. godine vanjsku evaluaciju sustava odabira projekata, primjene kriterija odabira i poštivanja horizontalnih načela, uključujući postupke izravne dodjele bespovratnih sredstava u OPKK.  Osim navedenog, do kraja kolovoza 2022. godine MRRFEU obavezno je provesti vrednovanja učinka za sve ostale prioritetne osi OPKK programa. Cilj vrednovanja je procjena učinaka financijske podrške pružene unutar Prioritetnih osi 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8 i 9 OPKK u odnosu na ciljeve za razdoblje do kraja 2023.Vrednovanje će se usredotočiti na učinkovitost, djelotvornost i učinak provedbe do trenutka vrednovanja, te potencijal provedbe do zatvaranja OPKK. Upravo je završen postupak javne nabave i odabrani su vanjski stručnjaci koji će vrednovanje provesti.

Evaluacija je izuzetno važan i snažan alat koji podupire djelotvorno upravljanje, donošenje odluka, odgovornost za korištenje resursa te ostvarivanje rezultata. Zahvaljujući iznimnim pregovaračkim sposobnostima, Republika Hrvatska izvrsno je prošla u raspodjeli financijskih sredstava koja se odnose na Europske fondove u novoj  višegodišnje financijske perspektive Europske unije za razdoblje od 2021. do 2027. godine. Kako bespovratna sredstva ne bi postala povratna, izuzetno je važno području praćenja i vrednovanja na vrijeme i s razvijenim kapacitetima posvetiti dužnu pozornost.

„Obzirom da je evaluacijska kultura u Republici Hrvatskoj u procesu razvitka kako na razini sustava upravljanja i kontrole ESI fondovima pa tako i na nacionalnoj razini, Upravljačko tijelo planira provesti analizu stanja tržišta i u skladu s nalazima pristupiti aktivnostima izgradnje i jačanja zatečenih kapaciteta“ navodi se u dokumentu MRRFEU „Plan vrednovanja Operativnog programa Konkurentnost i kohezija 2014-2020.“ iz veljače 2020.

Doprinos EUSAIR Facility Point projekta dobrom upravljanju i jačanju kapaciteta u području praćenja i vrednovanja i gradnji evaluacijske kulture

U cilju jačanja kapaciteta u području praćenja i vrednovanja,  Ministarstvo turizma i sporta, kao koordinator teme Održivi razvoj, unutar Jadransko-jonske strategije, i projektni partner na transnacionalnom projektu Facility Point, financiranom iz INTERREEG ADRION programa, organiziralo je nedavno dvodnevnu radionicu u području praćenja i vrednovanja provedbe strateških dokumenata na primjeru Europske strategije Jadransko-jonske regije. Radionicu su održali stručnjaci Institut za razvoj i međunarodne odnose (IRMO) iz Zagreba, angažirani kroz natječaj javne nabave za pružanje usluga u tom području. Na radionici su sudjelovali, uz predstavnike Ministarstvo turizma i sporta i predstavnici pet ostalih hrvatskih ministarstava važnih za provedbu EUSAIR strategije: Ministarstva vanjskih i europskih poslova, Ministarstva regionalnog razvoja i fondova EU, Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, Ministarstva kulture i medija te Ministarstva gospodarstva i održivog razvoja.

Održana radionica dolazi u pravo vrijeme i daje doprinos jačanju institucionalnih kapaciteta, boljem poznavanju i korištenju toga alata ne samo u provedbi Europske Jadransko-jonske strategije već i u pripremi i provedbi strateških dokumenata i nacionalnih operativnih programa izrada kojih su u tijeku za novi višegodišnji financijski okvir 2021-2027. godine.